Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho.
Luziânia/GO, abril de 2008.

Este pequeno artigo foi escrito no início do mês de julho de 2008, três meses após a realização da consulta sobre a qual aborda, em um cenário ainda cercado de incertezas quanto ao texto da norma que definirá a forma como o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) conduzirá o procedimento administrativo de titulação dos territórios quilombolas no Brasil. Assim, o texto apresentará a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho e o que o documento propõe sobre a realização de consultas; a forma como as comunidades quilombolas, através da Coordenação Nacional das Comunidades Negras Quilombolas (CONAQ), propuseram a consulta de abril de 2008; e como, de fato, ela veio a acontecer, uma vez que tive a oportunidade de acompanhar todo o procedimento em Luziânia/GO, juntamente com outros consultores¹ .

1. A Convenção 169 da OIT e o Consenso.

A Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (C169 OIT) foi aprovada pelo Congresso Nacional Brasileiro através do Decreto Legislativo, n. 143, de 20 de junho de 2002. O instrumento de ratificação do governo brasileiro foi depositado, ou seja, entregue ao Diretor Executivo da OIT em 25 de julho de 2002, sendo que, para o Brasil, a Convenção passou a valer em âmbito internacional em 25 de julho de 2003. Efetivamente, a C 169 da OIT entrou em vigor internacional em 05 de setembro de 1991, ou seja, ela adquiriu status de documento internacional na década de 90, tendo sido promulgada em 27 de junho de 1989. Porém, para que o documento tenha efeitos internos no âmbito dos países, para alguns juristas mais conservadores, a Convenção precisaria ser ratificada e, formalmente, passar por um processo de internalização, que, em termos formais no Brasil, concretiza-se pela promulgação do texto da C 169 OIT por Decreto Presidencial.

A C 169 da OIT foi promulgada em 19 de abril de 2004. De acordo com o artigo 1º do decreto presidencial que internalizaria o texto da Convenção frente ao campo jurídico nacional a mesma deve ser “executada e cumprida” da forma como consta na cópia em apenso ao Decreto Presidencial 5.051/2004. Devemos considerar, porém, que a C169 da OIT trata de direitos humanos e fundamentais, pois traz em seu texto garantias e obrigações quanto a direitos como a auto-identificação, as condições específicas de apropriação de recursos naturais que respeitem as peculiaridades dos povos tradicionais e de diversos outros direitos humanos. Os direitos protegidos pela C 169 da OIT são essenciais para o respeito à vida e à dignidade humana daqueles que compõem os povos tradicionais. Frente a estas especificidades, concordamos com Flávia Piovesan² que afirma que os documentos internacionais que tratam de direitos humanos passam a produzir efeitos imediatos no âmbito do direito interno desde sua ratificação pelo país, no caso do Brasil, desde 2002³ . 

Algumas considerações constantes na C 169 da OIT perpassam todo o documento como o direito à auto-identificação, proteção e respeito à cultura e identidade dos povos, ao autogoverno e à consulta. O direito à auto-identificação se encontra definido no artigo (1.2) que assegura aos povos como critério fundamental definidor de sua identidade possuir consciência da mesma. O direito de ter suas identidades e culturas protegidas e respeitadas é assegurado aos povos da Convenção, tanto em situações que digam respeito a condições de trabalho quanto de vida (art. 5º, a, b, c). O direito ao autogoverno está assegurado no artigo 7º (1) da C 169 da OIT com o seguinte texto, que vale a pena apresentar: “1. Os povos interessados deverão ter o direito de escolher suas próprias prioridades no que diz respeito ao processo de desenvolvimento, na medida em que ele afete as suas vidas, crenças, instituições e bem-estar espiritual, bem como as terras que ocupam ou utilizam de alguma forma, e de controlar, na medida do possível, o seu próprio desenvolvimento econômico, social e cultural. Além disso, esses povos deverão participar da formulação, aplicação e avaliação dos planos e programas de desenvolvimento nacional e regional suscetíveis de afetá-los diretamente”.

Imbricado ao direito ao autogoverno está o direito à consulta. Quero destacar que toda a parte inicial da Convenção 169 da OIT, que vai do artigo 1º ao 12º, oferece parâmetros gerais de sua aplicação. Desta forma, o documento compõe um verdadeiro Código de Direitos Étnicos que obriga aqueles que implementam a Convenção a respeitá-la de forma sistêmica e não apenas implementar dispositivos isolados como se fossem autônomos. No que diz respeito ao direito à consulta a C 169 OIT define parâmetros bastante específicos para sua realização: 1. o instrumento de consulta deve ser apropriado; 2. pode ser realizada através de suas instituições representativas (o que não implica na existência de uma única entidade de representação); 3. deve ser realizada sempre que mudanças administrativas ou legislativas afetem os povos do Convênio; (art. 6º, 1, a) 4. deverão ser aplicadas de boa-fé e de maneira apropriada às circunstâncias; 5. tem por objetivo chegar a um acordo e conseguir o consentimento (art. 6º, 2); 6. ao adotar medidas especiais de proteção e salvaguarda de pessoas, as instituições, os bens, as culturas e o meio ambiente dos povos do convênio as mesmas não poderão ser contrárias aos desejos expressos livremente pelos povos (art. 4º, 1 e 2); 7. além disso, os instrumentos previstos na Convenção não poderão ser implementados para prejudicar direitos e vantagens já garantidos aos povos em virtude de: convenções e recomendações, instrumentos internacionais, tratados, ou leis, laudos, costumes ou acordos nacionais (art. 35). (Anexo I).

Assim, há uma série de requisitos e parâmetros necessários para a implementação de uma consulta que se encontram dispersos ao longo do texto da C 169 da OIT e que devem ser observados para que, de fato, possa se falar em uma consulta aos povos tradicionais de acordo com a Convenção. Em suma, quero destacar que realizar uma consulta eficaz em um país com a diversidade regional, população e especificidades de entendimento acerca do objeto da consulta como o Brasil é algo que demanda um tipo de trabalho de grande monta e uma metodologia pensada e discutida entre a população a ser consultada, sociedade civil e órgãos do governo federal. A consulta, como bem assegura o texto da C 169 da OIT, deve se dar de boa-fé. Isto engloba uma dimensão objetiva e subjetiva, ou seja, não devem ser oferecidos aos povos consultados apenas os recursos materiais necessários para a realização da mesma, mas recursos que propiciem a compreensão acerca do objeto da consulta, de seus termos técnicos e de seus objetivos. Desta forma, os atores envolvidos no processo devem colaborar para o bom andamento do próprio procedimento e na compreensão do conteúdo objeto da mesma.

Devo destacar também que o artigo 35 da C 169 da OIT é bastante objetivo ao impor o não-retrocesso dos direitos assegurados aos povos tribais e indígenas. Tais direitos, como o próprio texto da convenção estabelece, podem advir tanto de instrumentos atinentes ao direito internacional (convenções e tratados), nacional (normas no sentido amplo), bem como, acordos, costumes dos povos e laudos, ou seja, estudos especificamente relacionados aos povos do convênio. Ressalte-se com isso que, ao serem consultados acerca de determinada modificação legislativa ou administrativa, por exemplo, o texto base da norma, aquele que será modificado, não poderá sofrer retrocesso quanto aos direitos assegurados aos povos. Assim, caso a consulta resulte sem um acordo ou consentimento prevalecerá o texto anterior que não foi modificado. As discussões em torno da consulta exigem, por isso, um cuidadoso esclarecimento por parte dos interessados em alterar textos normativos, via de regra o governo (porém, nada impede que os próprios povos sugiram alterações normativas em âmbito administrativo e legislativo) fundamentando a relevância das alterações propostas para a construção de acordos e consensos. Caso não ocorra o devido esclarecimento da relevância e do teor da alteração de dispositivos a serem alvo da consulta a mesma corre o risco de cair no vácuo, sem a compreensão dos povos e, por conseqüência, de qualquer tipo de consentimento sobre suas alterações, deixando, inclusive, de cumprir requisitos da própria Convenção, dentre eles o da boa-fé.

2. A proposta de consulta encaminhada pela Coordenação Nacional de
           Comunidades Negras Rurais Quilombolas (CONAQ) ao governo brasileiro.

Em fevereiro de 2008 a Coordenação Nacional de Articulação das Comunidades Negras Rurais Quilombolas (CONAQ) encaminhou uma “pré-proposta do movimento quilombola para o processo de consulta sobre as alterações na IN (Instrução Normativa) 20” ⁴.  Esta proposta tem como referência para contato o e-mail da própria coordenação e de um de seus Coordenadores Executivos, Jhonny Martins de Jesus, liderança quilombola no Mato Grosso do Sul. O texto da proposta inicia com algumas considerações importantes, dentre elas a reivindicação pelo reconhecimento, por parte do Estado, do grupo quilombola como “sujeitos de direitos e cidadãos pertencentes a uma sociedade”; a exigência que, de fato, o estado brasileiro implemente o conjunto de normas que tem elaborado especificamente para o povo quilombola quanto a garantia de seus direitos étnicos; a compreensão por parte da sociedade brasileira do tipo de territorialidade diferenciada do grupo quilombola; a exigência de que o modelo desenvolvimentista brasileiro seja revisto com a valorização da diversidade cultural dos diferentes povos, preservação ambiental e a manutenção dos homens em seus espaços ancestrais (Anexo II). 

De acordo com informações passadas pela própria Conaq, em sua proposta, a constituição de um Grupo de Trabalho (GT), composto por representantes do governo federal, para elaborar alterações da Instrução Normativa 20 do Incra foi anunciada pela Advocacia Geral da União (AGU) em setembro de 2007. Em dezembro de 2007 os quilombolas deixaram de participar de uma tentativa de consulta feita por parte do governo federal, acerca das alterações da IN20 Incra, pois entendiam que a mesma feria a C 169 da OIT. Em reunião com a AGU houve um acordo frente ao qual a Conaq apresentaria uma proposta de consulta para a discussão da IN 20. Nesta proposta a Conaq propunha os seguintes passos:

1. a composição de um GT envolvendo membros do governo e quilombolas a partir do qual seria definido o grupo que coordenaria o processo de consulta;
2. a realização de um seminário nacional, amplo, com a participação do governo, quilombolas e sociedade civil para se discutir os principais entraves na execução das políticas públicas relacionadas ao povo quilombola;
3. a elaboração de uma pré-proposta em um GT composto por representantes do governo e membros da Conaq;
4. proporcionar debates da pré-proposta nos estados;
5. proporcionar duas plenárias regionais (norte/nordeste e sul/sudeste/centro-oeste) para novo debate sobre a pré-proposta;
6. sistematizar as discussões e propostas oriundas das plenárias regionais;
7. audiência pública com quilombolas e representantes do governo; e
8. segunda audiência pública com quilombolas, governo, entidades parceiras e convidadas.

Dois fatores ficam evidentes na metodologia proposta pela Conaq: o constante diálogo com o governo e o caráter descentralizado da consulta. A metodologia de consulta encaminhada pela Conaq cogita a participação de representantes do governo e quilombolas, em discussão, ou seja, potencializa a constituição de um espaço em que o debate e o convencimento poderiam ocorrer rumo ao acordo entre movimento e governo e ao consentimento. O governo teria um papel mais discreto nos espaços de plenária, mas esse seria o momento em que o movimento social construiria sua posição frente ao teor do processo. Por outro lado, houve também a preocupação em realizar debates nos estados e duas plenárias por região. Isso possibilitaria uma participação mais intensa dos quilombolas do país no debate, assim como, proporcionaria o devido tempo para que o movimento amadurecesse sua posição e efetivamente avaliasse os prós e contras da proposta apresentada pelo governo.  

3. A Consulta e a busca pelo consentimento ou a tentativa de dominação  pelo método.

A “consulta” para a busca do consentimento dos quilombolas quanto às alterações da IN 20 da Incra que regula a forma como o órgão deve proceder para titular as comunidades quilombolas no Brasil ocorreu em Luziânia/GO entre os dias 14 e 16 de abril. A princípio, vários problemas de estrutura atrapalharam a realização da discussão de forma adequada: muitos quilombolas não sabiam se teriam dinheiro para cobrir as diárias de hospedagem e alimentação e, alguns, desconheciam se teriam meios para retornar para suas cidades de origem, embora tivessem vindo para a consulta “financiados” pelo governo federal. Esse contratempo fez com que discussões fossem interrompidas pela coleta de listas de nomes, por exemplo, e envolveu em questões de logística lideranças estratégicas para a mobilização da consulta. O local em si, embora oferecesse boa alimentação e hospedagem, não possuía internet, o que impedia que notícias sobre a consulta fossem enviadas para sites especializados e redes do movimento e de parceiros, e estava localizado distante da rede bancária. Como as diárias financiadas não haviam sido depositadas com antecedência, muitos quilombolas se preocupavam em ir ao banco para verificar se possuíam, ou não, recursos para pagar a hospedagem e seu retorno para a casa. 

Outra coisa que chamou atenção foi o fato de o governo federal ter disponibilizado para o movimento social o texto com as alterações propostas sem explicações sobre as mesmas, ou seja, não houve qualquer fundamentação sobre o porquê das alterações procedimentais anunciadas. De certa forma, sequer podemos falar de alterações ao texto na IN20 do Incra, mas, sim, na escrita de uma nova instrução normativa, mais complexa, com a inserção de recursos administrativos no âmbito do procedimento e na definição da AGU e da Casa Civil da Presidência da República como órgãos capazes de solucionar conflitos entre entes governamentais, por exemplo. Porém, o texto das alterações foi simplesmente encaminhado aos quilombolas, sem qualquer explicação ou justificativa para este tipo de modificação ao texto da IN. Não houve um momento de discussão ampla entre os quilombolas antes da audiência de consulta que lhes permitisse formular posições e questões frente ao texto do governo, pois a metodologia de consulta assim não o previu. 

Em termos metodológicos o que ocorreu em Luziânia/GO e que se convencionou denominar de consulta foi um procedimento dividido em três fases. Na primeira o governo federal apresentou os principais pontos de alteração da IN20 - foi apenas neste momento que os quilombolas tomaram ciência das razões e motivos que levaram o governo a alterar cada uma das partes do texto normativo. De forma genérica os representantes do governo federal apenas afirmavam que as alterações potencializariam a titulação dos territórios quilombolas em menor tempo e com menor número de contestações, pois, através da revisão normativa também iriam trazer respostas aos grupos de oposição à titulação dos territórios. Grande parte do primeiro dia foi dedicado à discussão de nove pontos considerados como principais pelo governo federal: 1. a utilização do termo terras ocupadas; 2. a exigência do certificado expedido pela Fundação Cultural Palmares para o início do procedimento de titulação do território das comunidades; 3. solução de questões envolvendo a sobreposição de áreas entre órgãos de estado através da intervenção da AGU ou da Casa Civil da Presidência da República; 4.a necessidade de objetividade e imparcialidade técnica na elaboração do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação dos territórios; 5. a publicidade; 6. consulta obrigatória a todos os órgãos e entidades listadas no Decreto 4.887/2003 ao longo do procedimento administrativo de titulação; 7.a instituição de um duplo grau de jurisdição administrativo no âmbito do procedimento; 8.a busca de conciliação de interesses entre órgãos, entidades governamentais; e 9. vigência e início da eficácia da nova Instrução.

No segundo dia os parceiros e assessores do movimento que assistiram a consulta como convidados, em sua maioria, pela Conaq se organizaram de forma a explicar aos quilombolas presentes, cerca de 300, o significado e as implicações das principais alterações propostas pelo governo. Foi um exercício que exigiu que a equipe de assessores se reunisse e sistematizasse informações a serem repassadas aos quilombolas e organizasse uma exposição sobre o teor e implicações de tais mudanças frente ao procedimento de titulação, ainda no primeiro dia da consulta. A atividade com os quilombolas exigiria dois dias inteiros de discussão, no mínimo, com metodologia adequada ao ensino de direito para pessoas leigas. Realizar tal trabalho em um dia prejudicou a qualidade da discussão. Assim, dentro do esquema metodológico da chamada “consulta”, justamente, a compreensão do significado das alterações foi prejudicada. A segunda fase do procedimento consistiu na tentativa de explicar aos quilombolas oriundos de várias partes do país, envolvidos em diferentes dimensões do movimento, as implicações do texto apresentado pelo governo. Neste quadro, a Conaq se posicionava firmemente pela manutenção do texto da IN 20 do Incra, posição que encontra guarida no artigo 35 da C 169 da OIT, conforme já apresentado. 

Na terceira etapa do procedimento se deu a leitura, artigo por artigo, do novo texto da Instrução Normativa. Não houve, neste momento, qualquer possibilidade de acordo ⁵, apenas a “consulta” por representantes do governo federal quanto ao consentimento ou não dos quilombolas com as alterações propostas. A C 169 OIT prevê em seu texto que se busque chegar ao acordo e ao consentimento, porém, não houve espaço para tanto. Um acordo é algo oriundo de um procedimento de mediação, que implica na conciliação entre duas partes em disputa através da participação de um facilitador neutro na busca de solução para o problema ⁶. No processo de consulta não houve a participação de um mediador neutro, que balizasse a discussão entre o governo federal e os quilombolas. Por parte dos quilombolas, havia o entendimento que o texto a ser mantido seria o da IN 20 do Incra em vigor e não um texto totalmente modificado. Já por parte do governo, ficou visível que as pessoas que ali estavam não possuíam autonomia para acordar modificações ao texto base apresentado sem consultar outros técnicos de seus respectivos órgãos. Dos quilombolas, neste terceiro dia, foram cobradas posições imediatas de anuência ou não a um texto de caráter técnico, escrito em linguagem jurídica e que dizia respeito à titulação de seus territórios, que representa seu meio de vida e manutenção de sua cultura e identidade.     

Frente a esta proposta metodológica de “consulta” não podemos falar em espaço próprio para o consentimento e muito menos em um momento oportuno para a produção de consenso ou acordo sobre o texto normativo. O que é bastante incompreensível neste cenário é por que aos quilombolas foram dados três dias para “consentir” sobre a “alteração da IN”, ao passo que o grupo de trabalho do governo, composto em setembro de 2007, prosseguiu trabalhando após a consulta e até hoje, julho de 2008, não apresentou um resultado. É compreensível que mesmo dentre os técnicos do governo federal haja diferenças de opinião e posição quanto ao texto das alterações, porém, este mesmo espaço para discussão não foi dado aos quilombolas aos quais foi conferida a “oportunidade” de participar de um processo de consulta em nome da C 169 da OIT – ou seja, frente ao dever do estado brasileiro de realizar uma consulta. Ressalto que o método empregado para a construção do processo de consulta está longe de ser o melhor e, da forma como se deu, acabou por representar uma forma de controle dos povos quilombolas através da falta de tempo para o entendimento acerca da matéria a serem “consultados” e de espaço para a discussão entre os próprios quilombolas.